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        F+EPC正在成為公益性項目資金籌集的主要合規路徑?

        專題網友投稿2022-08-13A+A-

        F+EPC正在成為公益性項目資金籌集的主要合規路徑?

        總包之聲
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        VoiceOfEPC

        向世界輸出工程總承包之中國方案

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        推薦 |  總包君

        來源 | 新七公片區開發

        寫在前面

        公益性項目,不等于,政府投資項目,也沒有任何文件回答“公益性項目的建設資金該誰出?”這個問題。

        一、公益性項目的建設資金該誰出?

        國家和部委文件并未對公益性項目的定義劃定精準的邊界,加之 深化投融資體制改革 ,鼓勵市場主體 等多方面原因 ,共同促進了 投資主體的多元化趨勢 ,更不可能限定由誰來出公益性項目的建設資金這個問題。
        公益性項目與政府出資并非一一對應關系,而是“多多不對應關系”,探討“公益性項目的建設資金該誰出”的問題,無論在理論還是實操中,都是沒有意義也沒有單一答案的,“ 黑貓白貓抓到耗子就是好貓 ”。
        (一) 公益性項目定義之惑
        一般的, 我們知道,公益性或公益性項目的概念是“對公眾有益(的項目)”,對于公益性項目的精確邊界,一向有虧損說、義務說等說法,但都未能為業界所接受。
        魯迅公園是公益性項目,但迪士尼樂園不是,虧損雖然不能怪魯迅,但也不能成為公益性的充要理由;高速公路虧損,電子信息通訊高速公路不虧損,但也仍然都屬于公益性項目;哪些內容屬于政府負有提供義務,貧困和富裕地區的提供義務標準不一樣,并沒有統一的標準。
        (二) 市場主體多元化之果
        長期以來,國家部委一直在深化投融資體制改革,鼓勵市場主體多元化,這也促成了公益性項目的投資多元化。管理庫PPP項目必須是政府“負有提供義務的”公益性項目,但沒有一個管理庫PPP項目是由地方政府全額投資的,資本金超過50%的都沒有。
        為什么呢?因為不允許。管理庫PPP項目公司中地方政府出資不能超過50%。如果完全由地方政府出資,就違背了地方政府與社會資本合作模式的初衷。
        所以,按照國家現行政策,我們將公益性項目按投資主體不同而劃分為:I.政府投資、II.下屬國企、III.社會企業等三種類型。
        其中,
        第I類,又可以分為政府直接投資和通過下屬企業等兩種路徑;
        第II類,又可分為平臺公司與非平臺公司投資兩種;
        第III類,又可以分為國企和民企兩種類型,雖然第③種的分類對于本文的討論,并沒有什么意義。
        (三) 公益性項目投資主體現狀
        對于完全無收益和收益部分覆蓋投資本息的公益性項目,地方政府、下屬國企、社會企業投資的情形都廣泛存在(聯想一下幾十萬億管理庫PPP和片區開發項目,特別是完全政府付費類型PPP項目, 具體見下圖 )。不過相反情況下,對于地方政府進入市場競爭領域,投資于收益完全覆蓋類型項目的情況,一般是不提倡的。

        (四) 公益性項目≠政府投資項目
        項目的公益性 ,是從項目對公眾的功能來定義的; 項目的政府投資屬性 ,是從投資人屬性來判斷的,條例的規定給出了政府直接投資或資本金注入兩種路徑。
        條例和很多文件要求,政府投資應用于公益性項目;但完全不是反過來,完全沒有“公益性項目只能由政府投資”的要求。
        兔子喜歡吃胡蘿卜,但不是胡蘿卜只能由兔子吃。
        美女有鼻子和眼睛,但不是有鼻子眼睛都是美女。
        玩笑開大了。

        (五) 不能“注入”,可不是不能“投資建設”
        國家部委很多文件強調,不能將學校醫院幼兒園、公路橋梁大廣場、儲備土地出讓權之類的公益性資產注入平臺公司,簡單說是: 不能將公益性資產注入平臺公司 。
        但是文件可沒有說,平臺公司或者社會資本不能投資建設公益性項目。
        比較起來是這么個意思:
        三大紀律的要求是“不拿群眾一針一線”,可不是“不給群眾一針一線”。

        【結論】
        從理論上看,只要是合規合法,誰都可以出資建設公益性項目;從實證上看,1)地方政府、2)平臺公司、3)社會資本投資公益性項目的規模都在數十萬億以上。
        從項目投資屬性上來看,PPP管理庫中的項目都是“政府負有提供義務的”項目,雖然全部為社會資本投資為主,但其中既有企業投資項目,也有政府投資項目,可記得,為此發改委當年還特地出臺了《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》( 發改投資規[2019]1098號文 ),要求“全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查,……嚴格依法依規履行項目決策程序,……嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》”。
        所以說,公益性項目,不等于,政府投資項目,也沒有任何文件回答“公益性項目的建設資金該誰出?”這個問題。

        二、F-EPC正在成為主流模式

        (一) F-EPC本身并不涉及違規

        F-EPC本身的含義僅為“有融資的工程總承包”,有些參與方將其調整成為EPC-F,F-EPC-O,投資人-EPC等等,由于當前基本都是企業立項,所以從基建籌資的角度來看,這些調整并沒有什么實質性的影響。
        除了財政直投類型項目之外,所有工程總承包基建項目都包含有 融資 環節,管理庫PPP項目包含有F-EPC環節,片區開發項目中也包含有F-EPC環節,庫外違規的特許經營項目也包含有F-EPC環節。
        F-EPC本身并不涉及合規還是違規,是否包含有F-EPC環節,不是判定違規舉債的相關因素。

        (二) 判斷違規的唯一標準是“谷子地”

        判斷違規舉債的唯一標準,是造成了固(GU)化、滯(ZHI)后的地(DI)方財政支出責任。
        近5年來,七公推出的這一判斷標準,已愈來愈為業界所廣泛接受,并簡要稱之為,“滯后的財政支出責任”。
        符合谷子地標準的行為,一定是舉債行為,只要不屬于地方政府債券,就一定是違規舉債。不完全符合谷子地標準的做法,要具體問題具體分析。不過,無論如何,F-EPC環節,不是判斷違規舉債的因素。所有的管理庫PPP都包含F-EPC環節,難道全都退庫了不成?

        (三) 含有F-EPC的模式正在超越財政直投

        近十年尤其是近三年來,由于防控疫情及減稅降費等多方面因素,財政壓力逐漸加大,能夠騰出用于直接投入固定資產投資的資金越來越緊張。
        2015年以后,管理庫PPP項目呈現迅猛發展,在2019年以后增長勢頭開始減緩;取而代之的是,2020-2021年兩年間,庫外片區開發項目已達2.1萬億。
        考慮到片區開發項目拉動派生GDP和增量投資的能力數倍于管理庫PPP的因素,片區開發拉動GDP和投資增長能力早已遠超管理庫PPP和地方債,含有F-EPC的模式正在超越財政直接投資而成為公益性固定資產投資的主要路徑。

        END

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